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生态恶化倒逼企地利益博弈 水土补偿费陕西样本
2020-01-10 02:30:16  来源:人民网 
生态恶化倒逼企地利益博弈 水土补偿费陕西样本

    多年来,对煤、油、气的持续开发,已使陕西等资源性省份的生态环境遭到严重破坏,修复工作迫在眉睫。

    本报记者 杜光利 发自西安

    作为省政府的一个副厅级事业单位,在普通百姓眼中,陕西省水土保持局(下称“陕西水土局”)的名字一点也不响亮,如同它所在建筑一样朴素平常,毫不引人在意。这个紧邻一个大水产市场的机构,即使有人注意到了,也不知道它是干什么的,解释半天,仍似懂非懂。

    过去几个月来,在“水土流失补偿”这个显得有点新鲜的战场上,陕西地方政府与中石油长庆油田分公司(下称“长庆油田”)的“拉锯战”可谓跌宕起伏,而陕西水土局则是这场战争的见证者和参与者。

    2013年年初,陕西省榆林市水土保持监督总站(下称“榆林水土站”)要求长庆油田缴纳8.5亿元水土流失补偿费(其中含1.1亿元滞纳金),后者行政复议和官司均告失败;10月9日,长庆油田23个银行账号被榆林市榆阳区法院冻结;11月7日,在中石油总部和陕西省委省政府的推动协调下,长庆油田被封账户解冻,长庆油田和地方政府达成“统筹解决”水土流失补偿费的方案和承诺,双方握手言和。

    据时代周报记者了解,这起天价行政诉讼案应该是迄今为止陕西省,甚至也是国内最大的一桩行政官司。行政权力、社会参与、企业责任、能动司法,各个不同角色进行博弈,勾勒出水土流失补偿费官司的艰难现状,亦让外界知晓了水土保持部门的“水保警察”角色。

    事实上,在此前以及2010年我国新修改颁布的《水土保持法》中,除了规定“水土流失防治费”和“水土保持补偿费”之外,并没有水土流失补偿费一说。陕西省的水土流失补偿费,来自于2009年正式启动的区域性的《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》,其明确规定从事煤炭、石油、天然气资源开采的企业应按标准缴纳水土流失补偿费。

    隐现在长庆油田水土流失补偿费事件背后的陕西水土局,作为国务院批准设立的全国最早的地方水保行政部门,深知生态建设的无奈现实,一直试图寻找水土保持科学发展的现实出路。其中,率先在全国建立能源开发水土保持生态补偿的长效机制,已被其写入明确目标。而与此相关的,推动地方修法与依法行政的改善方向,也让其他一些资源大省从中窥得路径。

    央企、地方政府“硬碰硬”

    “现在时间敏感,这个事件还未平息,我们不好说什么。”时代周报记者此前几次通过不同方式联系陕西水土局有关人员,试图采访长庆油田天价水土流失补偿费事件,均被婉言谢绝。

    在内部文件上,陕西水土局安排的一项重要工作是,“协调榆林市从2012年下半年开始,对长庆油田从2009年下半年至2012年3月份欠缴的7.4亿元水土流失补偿费再次启动法律程序”。

    榆林市一位政府官员与时代周报记者私下交流时说,要想让某些央企在缴纳水土流失补偿费上采取合作态度,就像“虎口拔牙”一样困难。

    2013年年初,针对榆林水土站开出的要求缴纳8.5亿元水土流失补偿费(其中含1.1亿元滞纳金)的行政征收决定书,长庆油田提出了行政复议。陕西水土局在3月作出行政复议决定书,维持原征收决定。

    6月9日,榆林市榆阳区法院行政审判庭审理了长庆油田诉榆林水土站,要求后者撤销“水土保持行政征收决定书”一案。

    此后,历经两轮审判,榆林市榆阳区法院和榆林市中院都裁定原告长庆油田败诉。9月底,榆林水土站向榆阳区法院提出强制执行申请。大约10天后,长庆油田的银行账号被冻结。

    在地方政府看来,长庆油田这样的央企从2009年计征之日起,因为拒缴水土流失补偿费“就开始折磨人了”。

    2011年,榆林水土站曾要求长庆油田缴纳2009年上半年欠缴的水土流失补偿费1.29亿元。

    “当时怕在法庭上撕破脸皮,省财政厅、水利厅、物价局等领导主动去长庆油田方面沟通协商解决之道,但长庆油田的人好像不把这些地方领导看在眼里,场面很尴尬。”陕西水土保系统一位人士向时代周报记者透露当年长庆油田的一个强硬细节。

    此后,在经历了同样的行政复议、一审和二审败诉后,长庆油田仍拒缴这笔费用。当年8月,在陕西省高院等单位配合支持下,榆林市榆阳区法院在长庆油田西安一家开户银行强制划走了该公司欠缴的1.29亿元水土流失补偿费。

    在长庆油田的有关答辩和公开表态中,陕西水土保持部门向其收取水土流失补偿费似乎是无稽之谈—对方无收费主体资格,且征收项目未经国家财政部和发改委审批和备案,收费依据违法;系选择性执法,是陕西专门针对其出台的“土政策”。

    但是,来自陕西水保持系统的人士则反驳称,长庆油田这样的央企对能源的开发给地方生态环境造成了严重破坏,按照“谁损害,谁补偿”原则,按标准向受损害地区的水土保持部门缴纳水土流失补偿费是理所应当。此举不是针对长庆油田一家,延长石油、陕煤化及神东煤炭集团等众多央企均概莫能外,都缴纳了相应的水土流失补偿费。

    2008年11月,陕西省出台《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》(下称“《办法》”),根据其中第四条规定,煤炭、石油、天然气资源开采企业水土流失补偿费计征标准为:原煤陕北每吨5元,关中每吨3元,陕南每吨1元;原油每吨30元;天然气每立方米0.008元。

    榆林市水保系统的相关人士此前接受媒体采访时曾表示,按照上述标准,仅在榆林,长庆油田每年需缴纳的水土流失补偿费就在3亿元左右。长庆油田则认为,在地方政府的这一规则设计中,自己成了最大的“受害者”。

    水土流失补偿费及其计征标准是经陕西省人大同意,由陕西省水土保持行政主管部门会同财政、物价等有关部门自行制定的,为陕西省在全国范围率先启动的区域性管理法规。

    虽然长庆油田态度不肯软化,表示力有不逮,但这一次,陕西方面的态度尤为强硬,显然不肯看到自己的法规在执行中处于被架空的状态。最终,双方回到谈判桌。

    根据长庆油田和榆林市两方商谈,就“统筹解决”缴纳水土流失补偿费达成了合作协议,长庆油田母公司中石油作出了一些承诺,包括长庆油田支持榆林市定边县投资建设油气就地转化项目,并尽快启动前期工作;逐年加大榆林所产原油的本地炼化率,从2015年起每年向榆林炼油厂供应原油200万吨;按照已有的协议和企业生产需求,向榆林已建成的LNG企业足额供气,并逐年增加榆林地方的天然气用气指标等。

    “暂时看双方达成了一些合作共识,实际上这只是向地方的承诺,因上游油气资源掌握在长庆(油田)手中,到底能否真正兑现还存在变数。”当地政府一位官员谨慎评价道。

    生态恶化倒逼补偿机制建立

    在许多人看来,收取水土流失补偿费实际上只是地方政府撬动、改善(央)企地(方)利益分配关系的一次尝试。

    显然,这一说法对陕西水保系统来说是不满意的。“陕西的决定,并非外界理解的‘收钱\\’,而是这种强硬的立场是现实的教训换来的,是生态环境恶化的倒逼。”陕西水保系统一位不愿具名的负责人对时代周报记者说。

    从地图上看,陕西2/3的版图为黄土高原沟壑丘陵区,这个世界上水土流失最严重之一区域,尤其在陕北剧烈的侵蚀区,生态环境异常脆弱。

    两组数字令人触目惊心:陕西的国土面积占全国面积不到1/50,但水土的流失量是9.2亿吨,占全国的1/5,是全国平均数的10倍;黄河流域每年水土流失量16亿吨,陕西就“贡献”了8亿吨。

    水土流失是最为严重的环境问题,陕西是全国水土流失重点治理区和重点监督区。1956年,国务院批准设立了陕西水土局,是国内开展水保工作的“鼻祖”。

    尽管如此,黄土高原蕴藏的能源价值富可敌国,早在1980年代末,能源开发的各种力量开始涌入这片植被稀疏的高原褶皱里,让原本脆弱的生态环境更加雪上加霜。扒地皮、豁山头抽取黄土高原的资源,造成草树枯死、地表严重塌陷、耕地良田消失、地下水系破坏等一系列生态灾难。

    1988年,经国务院批准,由国家计委、水利部联合发布了《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》,这是我国第一部区域性的水土保持法规。熟悉法规政策制定的陕西水保系统一位人士告诉时代周报记者,这部规章是1991年颁布的《水土保持法》的原型,由陕西出面参与起草。

    1991年《水土保持法》颁布实施后,国务院于1993年颁布了《水土保持法实施条例》,明确规定了水土保持补偿制度。此后,各资源型省份相继出台相关办法,这笔收费的叫法不一样,有四五种之多,陕西起了一个“水土流失补偿费”之名。

    按照陕西起初的计征标准,水土流失补偿费是以1.2元/平方米一次性征收。陕西省一位政府官员表示,多年来,陕西全省每年征收的水土流失补偿费不足1000万元。

    随着煤油气资源的开发热潮,陕北一些地区成了最惨不忍睹的地方。许多悲观的环保人士指出,煤油气资源开发本身占地面积小但对环境潜在危害大,且其影响具有潜在性和长期性,短时间内往往不能显现。

    陕西水保系统一位执法人员对时代周报记者说,对已经造成严重破坏的区域,治理成本巨大,治理主体难寻。政府进行人工干预的工程生态修复,虽然是控制性的,也非常靡费,动辄数亿、数十亿元,仅仅在项目建设期按照扰动面积一次性征收补偿费用,就犹如大海里的一滴水,根本满足不了水土流失治理需要。

    另一个更大的恶果是,“生态灾民”的出现。能源开发对生态环境造成严重破坏,导致某些地区居民的生存出现危机,也让地方领导提高了警惕。

    建立能源开发水土保持补偿机制,早从2007年开始,陕西就扮演起了试水者的角色。为此,陕西水土局和西北农林科大的专家专门搞了一项“陕西省能源开发水土保持补偿机制研究”课题,在课题研究的基础上,制定了计征标准,最后由陕西省水土局、财政厅、物价局、省政府法制办共同起草了《办法》的送审稿。

    一位曾参与《办法》相关工作的人士向时代周报记者回忆,《办法》从草案起草到审稿修订各个环节都广泛征求意见,包括长庆油田等在内也参与过论证和讨论。2008年11月,《办法》正式出台,在全国率先按照资源开采企业的产量来对其征收水土流失补偿费,用于水土流失治理和生态修复,结果一炮而红。

    计征方式的改变,强制缴纳巨额地方行政性收费,由此引来长庆油田的强力反弹。

    我国2010年新修改颁布的《水土保持法》中,第四章第三十二条作出了收取“水土保持补偿费”的规定,但到现在快过去3年了,相配套的收取计征标准仍未出台。

    自2011年年初开始,陕西放开思想与眼界,致力于地方立法,在立法程序上遵循“开门修法”,历时两年半时间,于2013年7月出台了《陕西省水土保持条例》。其中,将“水土流失补偿费”改称为“水土保持补偿费”,与新《水土保持法》相一致,从立法层面赋予陕西煤油气资源开采补偿费以正式的法律地位。

    而水土保持补偿费的计征标准仍按原水土流失补偿费的计征标准执行。

    哪里征费,哪里修复生态

    能源开发水土保持补偿机制的建立,被公认是陕西立法的一大突破,缓解了陕西水土保持治理资金的不足,对于黄河流域乃至全国的生态补偿机制,特别是水土流失方面生态补偿机制的建立,亦具有借鉴意义。

    煤油气资源开采补偿费的收取,是由陕西省地方税务局代征,属地征缴。陕西省财政部门统一设立了水土流失补偿征收专用账户,目前按照省级40%、市县两级60%的比例划拨使用。

    “财政部牵头的调研组来过我们这儿,草拟的《全国水土保持补偿费征收使用管理办法》,基本上是以我们省的做法为蓝本。”陕西省水利系统有关人士向时代周报记者透露,水利部主要领导充分肯定了陕西省机制创新的做法,并在全国大会上要求广泛推广。目前,已有广东、云南、青海、宁夏等10多个省(区)派员前来学习立法、监督执法等方面的做法,“都是向水利部打了招呼来的”。

    根据陕西省水利厅工作会议的信息显示,截至2013年8月底,陕西省累计通过地税代征水土保持补偿费40.5亿元。

    对于陕西省、市、县三级政府而言,这笔资金是相当重要的。“如果不收这些钱,水保治理工程所要的配套资金我们也掏不出来。”榆林市某县的一位政府官员向时代周报记者介绍,煤油气资源开采补偿费成了解决基层政府资金短缺问题的“救星”。

    在水土保持补偿费的资金使用上,省级资金做到了当年征当年用,征多少用多少,基本遵循“补偿费从哪里收的,就用在哪里”的原则,“但是整个还要平衡”。具体在项目上的资金安排,需由陕西水土局提出一个计划,通过省财政厅、水利厅,再返还下去搞生态环境治理。

    根据陕西水保系统的内刊资料,利用征收的补偿费,全省煤油气资源开采补偿费使用项目已累计实施了700多个,治理水土流失面积3000多平方公里。

    “陕北的大部分县都有这些项目。”陕西省水利系统有关人士告诉时代周报记者,这些项目大多是围绕着小城镇建设和改善人居环境方面,是急需治理的地方,用于修建化粪池、垃圾处理、饮水安全等方面的建设,以及小流域水保治理工程、淤地坝加固除险工程、小型水利水保项目等。

    同时,这笔费用还打造了榆林市榆阳区麻黄梁、横山县大古界水土保持生态长廊工程等一批示范工程,培育了一批省级水保示范园。

    但另一个无法回避的事实是,有些地方此时采取修复行动已经为时过晚。

    位于陕北黄土高原的广袤能源带上,能源开发的热潮已经持续了十多年,不少专家和水保工作者在为矿区的地形重塑、塌陷区治理、水系关系改良、土地复垦和植被恢复进行人工干预,研究对策,但一些修复工程昂贵,效果和治理却往往只是处于初级阶段,修复结果并不理想。

    陕西省水保系统一位执法人员告诉时代周报记者,大多数矿区的生态治理只是为了工程安全,对地表造成的水土流失勉强采取一些控制措施,那些矿区的沉陷区生态修复能否彻底,直接决定的因素是修复资金是否充裕。

    “政府通过建立水土保持补偿机制等经济干预手段,遏制人为破坏和水土流失,消除生态破坏与补偿之间的不平衡。再过十多年,陕西的探索路径对生态环境保护产生的‘政策效益\\’将会越来越大。”上述执法人员说。

    黄土高原人为造成的水土流失问题日益严重,末端治理已力不从心,从源头做起,预防为主,全程控制,最终建立起更大范围、更加完善和合理的水土保持补偿机制是为当务之急。


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